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之外的政府各部门的 收费和集资、摊派，副科级以上单位中，执行收费的单位和部门有一百四十四个，收费项目竟达一千二百三十个，这些非税收入纳入预算外， 其项目及数量不明确，据有些省的调研表明，中部地区乡镇政府的收费和集资已超过其政府财力的三分之一，后面两部分收入是政府非税收入的主体。
而双湖市的情况在全省乃至全国都很普遍，具有一定的代表性。
也正是这两项收入造成了政府非税收入的混乱状态。建 国初期至改革开放前，预算外资金中只有为数较少的税收附加和零星的收费收入。
改革开放后，预算 外资金的规模开始迅速膨胀起来。 七八年全国预算外资金为三百多亿元，到九二年已经增加到三千多亿，相当于当年 预算内收入的，其总量增加了十倍。
这种情况也引起了高层重视，也进行了费改税的尝试，以及专门出台了关于加强预算外资金管理的 规定，明确了预算外资金国家所有的性质，规定各预算外资金应交财政专户储存，实行“收支两条线 ”管理，将 十三项大基金纳入预算，对大部分收费和基金要求实行财政专户管理。
但这些制度规定在落实过程中困难很大，特别是在市县乡三级政 府。其非税收入设立管理约束力逐渐弱化，基本上处于多头管理，而多头管理实际上也就是谁也没管或者谁也无法管好，事实上沦为一种无序状态。乱收费虽然得到遏制，但是依然在大范围存在，因为政府部门想要收费实在太容易了，一个红头文件甚至领导一句话就可以，特别是在财政收入相对不高的地方，为了解决增收问题，各级部门不但睁只眼闭只眼甚至还变相鼓励。
而这样的情况对企业经营无疑是一种沉重的负担，而企业负重前行又导致经济发展雪上加霜，严重侵蚀税基。
收费、基金只能来源于企业和社会，受收费管理部门的强力约束。收费、基金的刚性作用比税收大，被强行抽走后，税基相应缩小，从而直接减少国家财政收入，陷入财政愈困难。收费、基金愈多的恶性循环。还有一部分是收费养人，使征收成本提高，机构人员不断膨胀。各地方、各部门自行收费，要成立专门的征收机构，动用大量的人力，造成收费养人的局面；
不仅使征收成本畸高，而且使机构人员臃肿。人浮于事，坐吃社会，还导致一些地方乱投资，许多都是搞“小而全”、“大而全”的重复建设，使经济结构更加失衡。
而更严重的是大量的收费、基金游离于财政监督之外，成为各地方、各部门设置“小金库”的一个重要来源。纷纷流入小团体或者个人腰包，使分配秩序混乱，*丛生。
而要从根本上解决这个问题，一是要进一步加大加快费改税的力度，二是加强行政立法和监督。
而这样的事情需要时间也需要最高层的推动。在这之前，陆政东的想法是先把这两条线收进财政的笼子里。
对这些收费或者基金组织专门的力量进行核查，把这些多收的、被截留、挪用的资金先找出来。
还有一个就是国有固定资产和无形资 产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入 和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及 利用其他国有资产取得的收入，这部分基本上就没有进入财政，而是各单位用来发福利了。
还有一块就是财政资金的利息，这也不是一个小数目，同样大部分也没进入财政收入这一块。
把这些都挤出来，这绝对不是一个小数字，足够他开始实施他的这些举措了。
而这只是他所要达到的次要目的，最为主要的是要规范这些行为。
陆政东的想法是采取复式预算的组织形式，设立多个专门预算会计帐户， 对不同性质收支分别实行不同的预算管理办法实行统收统支和收支两条线预算办法的部门，由于收入要 集中，支出需财政预算部门审批方能拨款，财政预算对各单位预算和总预算的执行具有较强的制约作用 ；而对于实行收入完全或绝大部分来自收费的收支一条线预算管理办法的单位，由于其预算自收自支， 自行管理，因而应要求其建立严格的财政制度，加强财政部门对其财务的全面监督和检查。
这样的收费通常有返还，该收费部门拿的，一分不少的返还，不该他们得的，让他们不敢乱动。
从而让不该收取的费用逐渐退出历史舞台，为企业和经济单元的发展创造更为宽松的环境。
陆政东很清楚，只有以企业为主的市场经济单元有充分的成长空间，经济社会的发展才会更有成效……